La publicación de este trabajo tiene lugar en momentos en que el mundo afronta una emergencia sanitaria generada por la expansión de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), que amenaza la salud de las personas y la economía de las naciones y que pone en evidencia como nunca antes que el bienestar humano está intrínsecamente vinculado con la protección ambiental y de los ecosistemas. En este contexto, ubicar los derechos humanos en el centro de la gestión ambiental es esencial para garantizar que todas las personas, incluidas las más vulnerables, así como las generaciones futuras, puedan vivir en un ambiente sano, respirar aire puro y tener acceso a agua.

El objetivo de esta publicación es, por lo tanto, llamar la atención sobre la importancia de incorporar un enfoque de derechos humanos en la evaluación de impacto ambiental de proyectos mineros. La actividad extractiva ha sido históricamente una de las fuentes de desarrollo económico de los países de América Latina y el Caribe. En efecto, sin desconocer la marcada heterogeneidad que existe entre los países de esta región, el sector minero es y será un importante motor de crecimiento. Sin embargo, el desarrollo de esta actividad durante décadas sin los controles y salvaguardias necesarios ha acarreado graves efectos ambientales y sociales, así como vulneraciones de los derechos humanos, generando persistentes y profundos conflictos socioambientales.

Es imprescindible cambiar la manera en que se desarrolla la actividad minera en la región, a fin de que esta pueda constituirse en un motor de la recuperación verde pos-COVID-19. Dado que los sistemas de transporte y las fuentes de energía con bajas emisiones conllevan un uso intensivo de minerales (especialmente, de cobre y litio), la actividad minera puede desempeñar un papel importante en la recuperación y la transición hacia un nuevo estilo de desarrollo basado en la descarbonización y en la reversión y mitigación del cambio climático. Esta transición debe articularse en torno a cadenas de suministro de recursos minerales que sean sostenibles y responsables con las poblaciones de los territorios de extracción y que generen un equilibrio entre la protección del valioso medio natural (la biodiversidad, el agua y los ecosistemas), la explotación minera y los derechos de las poblaciones y comunidades locales.

De este modo, no es recomendable atender los llamados a relajar las exigencias ambientales de los proyectos extractivos en tiempos de pandemia, pues el fortalecimiento de la evaluación ambiental desde una perspectiva de derechos humanos permitirá a la región posicionarse en unos mercados cada vez más exigentes, en los que ya se está hablando de una recuperación verde. Hoy más que nunca es importante comprender que la protección del medio ambiente es un componente esencial de una economía al servicio de las personas, que centre su atención en los más vulnerables y las generaciones futuras. La destrucción del medio ambiente también implica destrucción económica.

Por otro lado, es necesario garantizar la realización de procesos de consulta y participación que cumplan con las normas internacionales de derechos humanos, más aún en tiempos de pandemia. Al respecto, cabe recordar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su resolución 1/2020, hace un llamado a abstenerse de promover iniciativas legislativas o avances en la implementación de proyectos productivos o extractivos en los territorios de los pueblos indígenas durante el tiempo en que dure la pandemia, en virtud de la imposibilidad de llevar adelante los procesos de consulta previa, libre e informada (debido a la recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS) de adoptar medidas de distanciamiento social) dispuestos en el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y otros instrumentos internacionales y nacionales relevantes en la materia.

Ante estos múltiples desafíos, el trabajo que llevan a cabo las defensorías del pueblo y las instituciones nacionales de derechos humanos es fundamental para la promoción y protección de los derechos humanos en contextos mineros; entre ellos, el derecho de las generaciones presentes y futuras a vivir en un medio ambiente sano y a participar activamente en la vida pública (incluida la evaluación de las iniciativas con impacto ambiental). Estas instituciones son esenciales para el empoderamiento y la defensa de los titulares de derechos, como las comunidades afectadas por la actividad minera (comunidades indígenas, trabajadores y trabajadoras y poblaciones rurales, entre otras), así como para el resguardo y la promoción de un desarrollo inclusivo y sostenible en consonancia con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, y hacen posible el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) desde una perspectiva de derechos humanos.

El documento incluye recomendaciones para la incorporación de un enfoque basado en los derechos humanos en la evaluación del impacto ambiental de los proyectos mineros, con miras a su fortalecimiento. Estas recomendaciones, elaboradas y consensuadas por todas las defensorías del pueblo participantes en este estudio, se articulan en torno al acceso a la información, la participación pública y la consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas y tribales. Tradicionalmente, la evaluación ambiental de proyectos no ha contemplado de forma explícita la inclusión de un enfoque de derechos humanos, lo que resulta esencial para brindar una atención especial a las personas o los grupos vulnerables, garantizar la realización de consultas sustantivas a los grupos potencialmente afectados y asegurar la existencia de mecanismos de reparación eficaces si se produjera alguna violación de los derechos humanos. Sin embargo, pese a sus debilidades, este instrumento es, hasta el momento, el único que permite realizar una evaluación del impacto futuro de un proyecto extractivo con el objetivo de salvaguardar el medio ambiente y asegurar la sostenibilidad de las actividades extractivas.

Una minería responsable y sostenible debe cumplir con los máximos estándares internacionales a lo largo de toda su cadena de suministro. Esta es una tarea en esencia de múltiples actores, en que el Estado, en su rol de titular de deberes y garante de derechos, desempeña un papel protagónico para garantizar el respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos. Asimismo, el sector privado se erige como un actor esencial para asegurar el respeto a los derechos humanos en los territorios en los que opera, por lo que constituye un socio indispensable para los Estados y las Naciones Unidas en el logro de los ODS. Por ello, en este documento se recogen recomendaciones dirigidas a los Estados y a las empresas en el proceso de concesión de licencias ambientales, de conformidad con los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

En el documento se subraya la preocupación cada vez mayor que genera la interdependencia entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Entre los distintos instrumentos normativos impulsados en las diversas cumbres y conferencias de las Naciones Unidas, destaca especialmente el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe —conocido como Acuerdo de Escazú—, adoptado en marzo de 2018, cuya secretaría ejerce la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y que constituye un marco de vital importancia para el desarrollo de este trabajo. El Acuerdo de Escazú, así como su convención hermana en Europa, la Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Convención de Aarhus), desarrolla y profundiza el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que esencialmente establece que las cuestiones ambientales se manejan mejor con la participación de todas las personas, y para ello es preciso contar con acceso a la información y a la justicia. En el marco de la búsqueda de un estilo de desarrollo más sostenible para América Latina y el Caribe, el Acuerdo de Escazú se hace eco de principios tan importantes como el principio de no regresión, el principio pro persona y el principio preventivo; hace hincapié en las personas y los grupos en situación de vulnerabilidad, e incluye disposiciones explícitas en favor de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales.

Este documento es fruto del trabajo conjunto entre las defensorías del pueblo que forman parte del Grupo Temático sobre Derechos Humanos y Empresas de la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), con el apoyo de la CEPAL y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Integran el Grupo Temático sobre Derechos Humanos y Empresas de la FIO las instituciones de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, México, el Paraguay, el Perú y Portugal.

La GIZ y la CEPAL han venido apoyando el trabajo de este grupo temático en el marco de las actividades del programa Cooperación Regional para la Gestión Sustentable de los Recursos Mineros en los Países Andinos (MinSus), implementado conjuntamente por ambas instituciones y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania. Este trabajo colaborativo ha permitido recopilar información valiosa sobre los países que integran el grupo temático, detectar problemas comunes y encontrar ejemplos de buenas prácticas de actuación defensorial en esta materia, con el fin de favorecer el intercambio de conocimientos y la replicabilidad de estas experiencias.

Para la elaboración de este documento, las instituciones nacionales de derechos humanos participantes completaron una ficha sobre la incorporación de la perspectiva de derechos humanos en los estudios del impacto ambiental de sus respectivos países. Se realizaron también entrevistas con representantes de dichas organizaciones y se revisó información secundaria, por ejemplo, normas y principios del sistema de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas y del sistema interamericano de derechos humanos, así como leyes nacionales, publicaciones y sistemas doctrinarios. El informe está basado en el análisis de la legislación y la experiencia de los países en estudio, y tiene por objeto llamar la atención de los Estados y las empresas mineras sobre la importancia de incorporar el enfoque de derechos humanos en la evaluación ambiental de los proyectos mineros.

A continuación se explica cómo se estructura el documento. En el capítulo I se describe el marco referencial para evaluar el impacto ambiental en clave de derechos humanos. En ese capítulo se resaltan los elementos relevantes de dicho enfoque, para luego destacar algunos antecedentes fundamentales a nivel internacional respecto de la vinculación del desarrollo sostenible, el medio ambiente y los derechos humanos, así como algunos instrumentos e iniciativas relacionados con las empresas y los derechos humanos.

En el capítulo II se presentan los elementos del contexto, en particular la relevancia de la actividad minera, las falencias que las instituciones de derechos humanos han advertido y las competencias principales que tienen estas defensorías.

En el capítulo III se exponen los elementos normativos e institucionales de los procesos de evaluación de impacto ambiental de los países objeto del estudio. Se presentan las normas principales que configuran el marco normativo ambiental, así como las que se aplican a la evaluación ambiental de los proyectos, que figuran en más detalle en el anexo en formato digital del documento, que se encuentra disponible en el siguiente enlace: https://www.cepal.org/es/publicaciones/45933-recomendaciones-laincorporacion-enfoque-derechos-humanos-la-evaluacion-impacto.

En el capítulo IV se presentan las recomendaciones consensuadas en el Grupo Temático sobre Derechos Humanos y Empresas de la FIO sobre cómo incluir el enfoque basado en los derechos humanos en la evaluación de impacto ambiental de proyectos mineros. El Grupo validó las recomendaciones en la reunión celebrada los días 2 y 3 de septiembre de 2019 en la sede de la CEPAL en Santiago.

En el capítulo V se compilan y describen algunas buenas prácticas identificadas por las instituciones nacionales de derechos humanos, que pueden servir de modelo y replicarse en otros países. En el capítulo VI, por su parte, se presentan algunos comentarios finales y se destaca el papel renovado que las instituciones nacionales de derechos humanos desempeñan en la consolidación de un desarrollo sostenible en que los derechos humanos se aborden de forma adecuada a la luz de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Las instituciones que llevaron adelante esta iniciativa esperan que esta publicación contribuya a fortalecer la evaluación de impacto ambiental de proyectos mineros en la región y a que los Objetivos de Desarrollo Sostenible se implementen a nivel nacional desde una perspectiva de derechos humanos.

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